Am 18. Juli 2013 befaßte sich der Stadtplanungsausschuß und der Ausschuß für Recht,

Wirtschaft und Arbeit mit dem Vergnügungsstättenkonzept für die Stadt Nürnberg.  

Sachverhaltsdarstellung

 1) Einleitung

 Am 16.05.2011 hat der Stadtplanungsausschuss beschlossen, dass ein städtebauliches Konzept zur Steuerung von Spielhallen / Vergnügungsstätten für die Stadt Nürnberg mit externer Unterstützung erstellt werden soll. Der planungsrechtliche Begriff der Vergnügungsstätte erfasst Spielhallen und Wettbüros aber auch Diskotheken, Nachtlokale, Varietes usw. Das zu erarbeitende Vergnügungsstättenkonzept soll in der Hauptsache der planungsrechtlichen Behandlung von Spielhallen und Wettbüros für das gesamte Stadtgebiet geschuldet sein.

 Anlass, Massierung von Spielhallen

Anlass für die Forderungen nach einem Vergnügungsstättenkonzept sind die Massierungen von Spielhallen und in jüngster Zeit von Wettbüros im Stadtgebiet insbesondere an den Stadteinfahrten Bucher Straße, Bayreuther Straße, Schweinauer Hauptstraße und Fürther Straße, den großen Querverbindungen Pirckheimer Straße, Wölckernstraße, Frauentorgraben und am größten Platz der Stadt Am Plärrer. Eine lediglich restriktive Haltung gegenüber den jeweils vorgelegten Anfragen bzw. Bauanträgen für Spielhallen und Wettbüros im gesamten Stadtgebiet kann auf Dauer wenig tragfähig sein, da beharrliche Investoren ökonomisch robuster Nutzungen wie Spielhallen mit hohem Druck ggf. in andere Gebiete bzw. Lagen ausweichen, deren Schutzansprüche ebenfalls zu gewährleisten sind. Die bisherige einzelfallbezogene Ablehnungspraxis ohne stadtweites Konzept stößt darüber hinaus auf erhebliche Schwierigkeiten dort, wo bereits Spielhallen existieren. Ein stadtweiter Totalausschluss von Spielhallen ist planungsrechtlich nicht begründbar, obwohl Nürnberg zum Stand 01.01.2012 unter den bayerischen Städten über 100.000 EW die höchste Spielhallendichte (0,80 Spielhallen pro km2) und die höchste Verdichtung (0,55 Standort pro km2) verzeichnen konnte.

Städtebauliche Wirkungen und Schutzziele

Spielhallen und Wettbüros können städtebaulich ein „trading down“ auslösen, als Folge von Verzerrungen der Bodenrendite, von Verdrängung von Betrieben, von Imageverlust räumlicher Lagen, von Abschottungs- und Meidungstendenzen und von Konflikten mit der Nachbarschaft.

 Aus diesen möglichen Wirkungen von Spielhallen und Wettbüros ergeben sich die städtebaulichen Ziele eines Vergnügungsstättenkonzepts:

• Schutz der Wohnnutzungen und der sozialen Einrichtungen

• Schutz des Stadt- und Ortsbilds

• Schutz der Angebotsvielfalt von traditionellen

• Einzelhandels- und Dienstleistungsbetrieben

• Schutz der traditionellen Gewerbebetriebe in den Gewerbegebieten

• Schutz des Bodenpreisgefüges insbesondere der innerstädtischen Nebenlagen und der Gewerbegebiete

• sowie die Vermeidung von Häufungen bzw. Konzentrationen von Vergnügungsstätten

 Gutachten zum Vergnügungsstättenkonzept

Es wird nunmehr ein Gutachten des beauftragten Planungsbüros Dr. Acocella, Stadt- und Regionalentwicklung, zu einem Vergnügungsstättenkonzept für die Stadt Nürnberg vorgestellt. Darüber hinaus wird über das geplante weitere Vorgehen zum Vergnügungsstättenkonzept berichtet. Ziel ist es, in der nächsten Zeit einen Beschluss des Stadtrats für ein Vergnügungsstättenkonzept herbeizuführen.

 Vorbereitung der verbindlichen Bauleitplanung durch VergnügungsstättenKonzept

Ein vom Stadtrat beschlossenes Vergnügungsstättenkonzept ist einzuordnen als „informelles Planungskonzept“ i. S. des § 1 Abs. 6 Ziffer 11 Baugesetzbuch (Grundsätze der Bauleitplanung, hier: Städtebauliche Entwicklungskonzepte). Das Konzept selbst entfaltet keine Rechtsbindung, es stellt jedoch einen "schwergewichtigen Abwägungsbelang" im Rahmen der anschließend erforderlichen verbindlichen Bauleitplanung dar.

 2) Grundzüge des Gutachtens zum Vergnügungsstättenkonzept

 Städtebauliche Erhebung und Bewertung betroffener bzw. potentiell betroffener Gebiete

Das Gutachten erhebt stadtweit die Nutzungen aller mit Vergnügungsstätten belegten Gebiete bzw. die mit hoher Wahrscheinlichkeit von Vergnügungsstätten potentiell betroffenen Gebiete. Es werden die städtebaulichen Schutzziele, entsprechend den jeweils vorhandenen Nutzungen dargelegt, die städtebauliche Robustheit der räumlichen Lage eingeschätzt und im Rahmen der Baunutzungsverordnung ein schlüssiges Konzept zur planungsrechtlichen Steuerung von Spielhallen und Wettbüros für die Stadt Nürnberg angeboten. Der Gutachter begründet für sechs „Zulässigkeitsbereiche“ im Stadtgebiet eine ausnahmsweise Zulässigkeit für Spielhallen und Wettbüros. Für alle anderen Gebiete mit potentieller Zul����ssigkeit von Spielhallen und Wettbüros kann ein vollständiger Ausschluss für Spielhallen und Wettbüros begründet werden.

 Vier Zulässigkeitsbereiche in Kerngebietslagen

Als grundsätzlich geeignet erscheinen zunächst die Gebiete, für die das Planungsrecht ohne weitere Beschränkungen eine allgemeine Zulässigkeit für Vergnügungsstätten vorsieht, das sind lediglich die Kerngebiete. Um die oben skizzierten negativen städtebaulichen Auswirkungen zu vermeiden, sollen jedoch nur robuste Gebiete für die Nutzung von Spielhallen und Wettbüros in Erwägung gezogen werden. Als „robust“ beurteilt der Gutachter die Gebiete, welche die höchste funktionale Dichte und stabile Bodenpreise aufweisen. Die verbleibenden Nutzungskonflikte bei einer Steuerung von Vergnügungsstätten in derartige Gebiete werden durch eine vertikale Steuerung d.h. hier Ausschluss von Spielhallen und Wettbüros in den Erdgeschosszonen und eine horizontale Steuerung, d.h. Festsetzung von städtebaulich hergeleiteten Mindestabständen von Spielhallen und Wettbüros zur Vermeidung von Spielhallenkonzentrationen minimiert, so dass sich eine Verträglichkeit der Nutzungen einstellen kann. Sonstige standortbezogene Möglichkeiten, wie z.B. Gestaltungsvorgaben können überlegt werden.

Der Gutachter schlägt vier Zulässigkeitsbereiche in Kerngebietslagen für die ausnahmsweise Zulässigkeit von Spielhallen und Wettbüros vor:

• zwei Lagen in der südlichen Altstadt

• einen Bereich zwischen südl. Aufseßplatz u. Wölckernstraße

• den Bereich des Frankeneinkaufszentrums

• den Bereich des Einkaufszentrums Mercado

 Die „ausnahmsweise Zulässigkeit“ ergibt sich aus den empfohlenen Festsetzungen zur horizontalen und vertikalen Feinsteuerung.

 Zwei Zulässigkeitsbereiche in Gewerbegebietslagen

Im Rahmen der Baunutzungsverordnung sind Vergnügungsstätten in Gewerbegebieten ausnahmsweise zulässig!

 Der Gutachter begründet gleichwohl für (fast) alle Gewerbegebiete und sonstigen Gewerbelagen Nürnbergs, dass Spielhallen bzw. Wettbüros zum Schutz der traditionellen Gewerbebetriebe (Dienstleistungen, produzierendes Gewerbe, Handwerk), zum Schutz des Bodenpreisgefüges, zum Schutz der teilweise anngrenzenden sozialen Einrichtungen (Schulen, Kindergärten, Sportplätze) und zum Schutz der ggf. angrenzenden Wohnnutzungen, auszuschließen sind. Der Gutachter nennt zwei Zulässigkeitsbereiche in Gewerbegebietslagen in denen Spielhallen und Wettbüros ausnahmsweise zugelassen werden können:

• ein Bereich an der südlichen Regensburger Straße

• ein Bereich an der westlichen Laufamholzstraße

Die beiden Gebiete haben durch ihre Eigenart keine Präzedenzwirkung für andere gewerbliche Gebiete und Lagen. Die Nutzungsstrukturen der beiden geplanten Zulässigkeitsbereiche stellen sich sehr heterogen dar, sie sind stark durch gewerbegebietsuntypische Nutzungen, insbesondere Einzelhandel, aber auch bereits durch Vergnügungsstätten im Bereich Regensburger Str. (eine Spielhalle, eine Diskothek, ein Billardcenter) bzw. in beiden Bereichen durch Betriebe des Gastronomiegewerbes geprägt. Es bestehen gute Abgrenzungen /Trennwirkungen zu anderen Gebieten durch Bahnlinien bzw. Straßen. Es können publikumsorientierte Standorte mit sozialer Kontrolle ausgewiesen werden. Es besteht eine Bündelung von Störpotenzialen (Besucherfrequenzen). Es sind keine bzw. geringe Auswirkungen auf das Bodenpreisniveau zu erwarten.

 Auswirkungen in den Zulässigkeitsbereichen

In den Zulässigkeitsbereichen in Kerngebietslagen kann in den Obergeschossen bzw. Untergeschossen, unter Einhaltung der städtbaulich definierten Mindestabstände, ein gewisser Zuwachs an Spielhallen und Wettbüros möglich sein. In den beiden gewerblichen Zulässigkeitsbereichen besteht bis zur Schwelle der Häufung im Rahmen des § 15 Baunutzungsverordnung ein überschaubares Potential an Baugenehmigungen für Spielhallen und Wettbüros.

 Gesamtstädtische Auswirkungen

Das vorliegende Gutachten zum Vergnügungsstättenkonzept entfaltet eine hohe Bündelungs- und Steuerungswirkung und reduziert die Zahl der Gebiete in der Stadt Nürnberg, in denen Spielhallen und Wettbüros zulässig bzw. ausnahmsweise zulässig sondern bzw. sein könnten in sehr hohem Maße.

 In allen anderen Bereichen als den Zulässigkeitsbereichen ist ein Zuwachs an Spielhallen definitiv ausgeschlossen!

 Insgesamt prognostiziert der Gutachter für das Stadtgebiet mittel- bis langfristig eine Verringerung der Gesamtzahl von Spielhallen und Wettbüros.

 3) Überschneidungen mit dem Gewerberecht, neuer Glückspielstaatsvertrag vom 01.07.2012 und aktuelle Bayerische Ausführungsbestimmungen

 Die städtebauliche Steuerung von Vergnügungsstätten ist durch städtebauliche Gründe zu rechtfertigen. Das vorliegende planungsrechtliche bzw. städtebauliche Konzept kann gewerberechtliche Themen wie die Steuerung der Suchtproblematik argumentativ nicht anführen. Überschneidungen des Gewerberechts mit dem Planungsrecht zeigen sich beispielhaft bei der Anwendung der jeweiligen Steuerungsmöglichkeit. In Bayern gilt -ganz neugewerberechtlich der Mindestabstand von 250 m Luftlinie, während städtebaulich ermittelte Mindestabstände immer von den örtlichen Gegebenheiten des jeweils betrachteten Zulässigkeitsbereichs abhängig sein müssen. Die Entwicklung der Rechtsprechung zum neuen Gewerberecht und zum Verhältnis zwischen städtebaulich relevanten Inhalten des Gewerberechts und dem Planungsrecht bleibt zu beobachten.

 4) Aktueller Sachstand

 Zur detaillierten Information dient der beiliegende Entwurf des Gutachtens zur Vergnügungsstättenkonzeption vom 12.06.2013 in der Kurzfassung. Ein Exemplar der Langfassung wird jeweils den Fraktionen und der Ausschussgemeinschaft zur Verfügung gestellt.

 5) Weiteres Vorgehen

 Im Anschluss an den Bericht in der gemeinsamen Sitzung des Stadtplanungsausschusses und des Ausschusses für Recht, Wirtschaft und Arbeit am 18.07.2013 ist folgender weiterer Ablauf vorgesehen:

• Auflage des Gutachtens in der Langfassung zur öffentlichen Information mit Gelegenheit zur Kommentierung nach den Sommerferien 2013. Die Unterlagen werden für einen Zeitraum von vier Wochen in den Räumlichkeiten des Stadtplanungsamtes zur Einsichtnahme aufgelegt.  Im Amtsblatt der Stadt Nürnberg und mit einer   Presseinformation wird auf die Auslegung und die Möglichkeit zur Information für die Öffentlichkeit hingewiesen.

• Durchführung einer begleitenden öffentlichen Informationsveranstaltung insbesondere mit interessierten Bürgerinnen und Bürgern, Bürgervereinen, Kammern, Innungen bzw. weiteren Interessengemeinschaften zur Diskussion des Gutachtens.

• Bewertung und Verarbeitung der Ergebnisse der Öffentlichkeitsbeteiligung durch die Verwaltung, Durchführung eines verwaltungsinternen Planspiels, ggf. Fortschreibung des Gutachtens, Umsetzung des Gutachtens in ein Vergnügungsstättenkonzept.

• Abschließende Behandlung und Beschlussfassung über das Vergnügungsstättenkonzept im Stadtrat.

Aus dem Gutachten der Fa. Acocella

Ein möglicher Zulässigkeitsbereich im gewerblichen Bereich Regensburger Straße erstreckt sich entlang der Regensburger Straße zwischen Bahnunterführung/ Bayernstraße und Hans-Kalb-Straße.

Der Zulässigkeitsbereich ergibt sich aus den folgenden Kriterien:

• Bereich mit dem höchsten Anteil gewerbegebietsuntypischer Nutzungen (insbesondere Einzelhandel und andere publikumsorientierte und gewerbegebiets-untypische Nutzungen wie z.B. Fastfood-Restaurants)

• keine Wohnnutzungen (schutzwürdig) vorhanden

• Abgrenzung nach Süden durch die Bahnlinie, nach Norden durch die Regensburger Straße (Trennwirkung)

• südöstlicher Bereich der Regensburger Straße bisher keine gewerbegebietsuntypische Nutzungen, deutlich andere Nutzungsstruktur als Gebiete innerhalb des Zulässigkeitsbereichs

 Vergnügungsstätten (insbesondere Spielhallen und Wettbüros) können damit in diesem Gebiet zugelassen werden. Etwaige Bedenken des BVerwG sind damit abgewogen, dass schutzwürdige Gebiete (außerhalb des Bereichs) nicht entwertet werden. Der planungsrechtlichen Umwidmung sollte eine Konzeption zur Neuordnung dieser Flächen zu Grunde liegen, in dem die Funktion dieses Bereichs innerhalb des gesamtstädtischen Kontextes definiert wird. Der gewerbliche Bereich Mögeldorf, der im Einzelhandelskonzept als Sonderstandort Mögeldorf/ Laufamholzstraße nahezu identisch abgegrenzt wurde, ist durch eine ähnliche heterogene Nutzungsstruktur geprägt und kommt als Zulässigkeitsbereich für Vergnügungsstätten ebenfalls in Frage. Der Zulässigkeitsbereich in diesem Standort liegt zwischen Bahnlinie und Laufamholzstraße und reicht im Westen bis zur Freiligrathstraße und im Osten bis an die Rehhofstraße.

Folgende Kriterien führen zu dieser Abgrenzung:

• Bereich mit dem höchsten Anteil gewerbegebietsuntypischer Nutzungen (insbesondere Einzelhandel und andere publikumsorientierte und gewerbegebietsuntypische Nutzungen wie z.B. Fastfood-Restaurants),

• Abgrenzung nach Süden durch die Bahnlinie, nach Norden durch die Laufamholzstraße (Trennwirkung),

• östlicher und westlicher Bereich der Laufamholzstraße bisher deutlich durch gewerbegebietstypische und schutzwürdige Nutzungen (Büronutzungen, produzierendes Gewerbe) geprägt und daher auszuschließen.

 Vorteile für die Abgrenzung eines Zulässigkeitsbereichs in den gewerblichen Bereichen Regensburger Straße und Mögeldorf sind:

• Ausweisung von publikumsorientierten Standorten mit sozialer Kontrolle (keine "Hinterhof Kasernierung")

• Bündelung von Störpotenzialen (Besucherfrequenzen)

• keine/ geringe Auswirkungen auf das Bodenpreisniveau (Einzelhandelsstandorte)

• keine Präzedenzwirkung

 Demgegenüber stehen folgende Nachteile, die bei dieser Steuerungsvariante zu berücksichtigen sind:

• Steuerung entgegen der Rechtslogik der BauNVO

• "zusätzliche" Entwertung der Stadteingangssituation

• Festsetzungen sind u.U. nicht rechtssicher

• Gefahr der (weiteren) Konzentration von Vergnügungsstätten

• Ausschluss von Einzelhandel (auch in Teilbereichen) bei gleichzeitiger Zulässigkeit von Vergnügungsstätten städtebaulich nicht begründbar

 Auf Grund der städtebaulich-funktional begründbaren Abgrenzung ist sichergestellt, dass die Bereiche außerhalb des Zulässigkeitsbereichs in der Entwicklung und der Gebietstypik nicht beeinträchtig werden. Die Abgrenzung ist demnach im Sinne des Abwägungsgebotes des § 1 (6) BauGB vereinbar, da eine Entwertung schutzwürdiger Gebiete vermieden wird und eine tatsächliche Ansiedlungsmöglichkeit besteht.

Empfehlung:

Ausnahmsweise Zulässigkeit von Spielhallen/ Wettbüros in den Zulässigkeitsbereichen der gewerblichen Bereiche Regensburger Straße und Mögeldorf. Ausschluss von Spielhallen/ Wettbüros in allen anderen Gewerbegebieten und sonstigen Gewerbelagen zum Schutz der traditionellen Gewerbebetriebe (Dienstleistungen, produzierendes Gewerbe, Handwerk), zum Schutz des Bodenpreisgefüges, zum Schutz der tlw. (angrenzenden) sozialen Einrichtungen (z.B. Schulen, Kindergärten, Sportplätze) und zum Schutz der ggf. (angrenzenden) Wohnnutzungen. In Gewerbegebieten können Diskotheken/Tanzlokale und Swinger-Clubs zugelassen werden, wenn von diesen Nutzungen keine Störungen (z.B. gegenüber angrenzenden Wohnnutzungen oder Gewerbebetrieben) zu erwarten sind. Dies ist i.d.R. in eher publikumsorientierten Gewerbegebieten der Fall; weiteres Kriterium für die Zulässigkeit bildet ein ÖPNV-Anschluss.